加拿大：移民政策“翻燒餅”

到底是松還是緊？

2019年初，一則“加拿大政府取消投資移民項目”、“華人富豪成為不受歡迎者”的傳聞在中文網絡社交平臺、甚至部分媒體上不脛而走，引發熱烈議論。

但幾乎于此同時卻有人在網上表示，加拿大正在放松移民政策，歡迎更多移民前往加拿大，甚至因放松力度太大而引發當地人的不同意見。

這兩種說法哪一種更符合實際？

其實所謂“加拿大政府取消投資移民項目”的說法，是特指加拿大面積最小的省份——愛德華王子島省在2018年9月20日起永久停止了省提名企業家移民項目（PEI PNP），不再接受這類申請。之所以如此，是因為當時傳出大規模移民資料造假的丑聞，省內許多人士抨擊此舉等于“讓人用錢買加拿大身份”，迫使該省省府必須作此姿態。

盡管如此，9月20日后該省政府在省提名移民-工作許可類別（Work Permit）下新開設了“企業家移民”小項，這等于PEI PNP“名亡實存”，只是原項目一旦批準就能立即獲得加拿大永久居民身份（俗稱“楓葉卡”），而新小項則要求申請人“投資業務被驗證成功，且至少持續運營一年”，才能獲得“楓葉卡”——實際上這是加拿大絕大多數省份類似省提名移民計劃的普遍規定。

而“加拿大政府正在放松移民限制”的說法，則源自2017年加拿大聯邦政府移民部所宣布的“三年計劃”。

當年11月，加拿大聯邦移民部長胡森（Ahmed Hussen）在加拿大最大城市多倫多召開新聞發布會，一口氣宣布了未來3年的加拿大移民計劃（慣例是只宣布一年的）：2018、2019和2020年，加拿大將分別接納31萬、33萬和34萬海外永久居民，3年合計達98萬之多，每年計劃引進的移民總數，均占當年加拿大總人口的約1%。海森部長稱，當前加拿大社會生育率下降，人口老化，移民成為加拿大經濟“最具活力的工具”，可以填補本國勞動力、尤其技術性勞動力短缺的空白，創造更多就業機會。

2018年10月31日，加拿大聯邦移民部再次宣布，2017-2018年度移民接納“形勢喜人”（2017年接納了30萬人，2018年數據未公布，據預估應為31萬），“三年大移民”計劃將延續一年至2021年， 2021年移民配額定為35萬（2019和2020年配額不變），三年計劃吸納移民總數合計高達102.18萬人。按照聯邦移民部的解釋，新指標的認定原理和舊指標一樣，都是將年引進移民總人數定為當年預測加拿大全國人口的1%。

自2008年起加拿大移民結構就發生重大變化，從原本的以技術移民為主，變為如今的以經濟類移民為主，這在近年來的移民結構中得到充分體現。加拿大聯邦統計局數據顯示，2017年加拿大新增永久居民中，經濟類移民的比例高達56%。對此聯邦移民部并不諱言，在2018年10月底宣布的計劃中，2018-2021年4年內新增的約130萬移民中將有60%為經濟類移民。

然而盡管如此，自2014年被叫停的、俗稱“投資移民”的聯邦投資移民（IIP）和聯邦企業家移民（EN）兩項經濟類移民計劃至今并無恢復時間表，上述“大幅增加的經濟類移民”實際上主要是靠各省提名項目填補的（2018-2021年各省提名項目計劃吸引255100人，占比高達19%）。

由此可見，說加拿大移民政策“收緊”，主要是針對個別省份的個別項目而言，就整個加拿大聯邦而言，政策上近年來總體趨于“放松”，但這個“放松”是有很大局限性的，最突出的表現，就是聯邦層面的拘謹，和各省發言權的擴大。

由緊到松再由松到緊

加拿大是傳統上的移民國家，2018年5月“美國新聞與世界報道”提供的蓋洛普民調“移民接納指數”（GMAI）數據顯示，“最愛接納移民的國家”加拿大得分高達8.14分，在140個受調查國家中僅次于冰島、新西蘭、盧旺達列第四位，為北美最愛接納移民的國家。2017年10月25日聯邦統計局數據顯示，21.9%的加拿大公民系在國外出生，也就是說每5個加拿大公民中就有一個曾經是“外國人”，如果算上“楓葉卡”持有者，這個比例就更嚇人了。

之所以要持續、大量吸引移民，則正如胡森在為聯邦政府移民政策辯護時所言，是因為“新移民的到來能夠有效解決加拿大人口老齡化和出生率下降的問題，有助于維持勞動力，支持經濟增長和刺激創新”。

但加拿大移民政策的松和緊，受政府黨派輪替影響很大。

上世紀末、本世紀初，加拿大經歷了聯邦自由黨的長期執政，該黨一貫主張積極吸納移民，因此在此期間不僅維持了非常寬松的技術移民尺度，還大量吸納經濟類移民，推動了加拿大所謂“世紀末移民高潮”的到來。中國大陸移民的第一輪加拿大移民潮始于20世紀90年代末，至2005年達到高潮，這波移民絕大多數是聯邦技術類移民（FST）。

2006年聯邦保守黨哈珀（Stephen Harper）政府上臺，該黨向來對移民政策持偏緊的立場，執政后陸續推出一系列限制性政策，導致加拿大移民“版圖”發生了近乎不可逆的重大變化。哈珀政府首任移民部長肯尼（Jason Kenney）甚至因此得了個“不要移民部長”的昵稱

2011年起，加拿大聯邦暫停受理父母、祖父母團聚類移民申請3年，恢復后大幅上調了擔保標準，令許多移民家庭不得不打消讓父母來加團聚的念頭；2012年6月28日，C-38法案通過，聯邦技術移民申請被凍結，近28萬積年舊案被全部“歸零”，在世界上首開“舊案歸零”先河，而新案申請直到2013年5月4日方才重開，且受理申請的職業類別，從2008年的38類縮減為24類（事實上2008年2月27日前技術類移民類別多達300類，且沒有配額，此后哈珀政府相繼出臺了學歷認證、語言資格認證、總量和單一類別年度配額上限等限制措施，且逐年收緊）。2015年1月1日，哈珀政府宣布將此前各項技術移民合并為“快速通道系統”（Express Entry），實行新的評分制，進一步收緊技術移民尺度（按照一些從事移民中介工作的朋友所言，自從實行這一新政后，“非母語為英法語的申請者幾乎不可能過關”）。

2014年2月，加拿大聯邦政府宣布年內“一刀切”終止終止聯邦投資移民（IIP）和聯邦企業家移民（EN）兩項經濟類移民計劃。事實上這兩項經濟類移民計劃的新案承接，早已分別在2011年7月（EN）和2012年7月（IIP）被移民部叫停，當時積壓的6.6萬（IIP5.9萬，EN7000多），都是此前提交申請的舊案，而根據移民部的計劃，這些舊案將被全部“歸零”，這意味著上述6.6萬申請者在繳納并被鎖定200萬加元抵押金、苦苦等候至少一年多后，一無所獲地被“打回原形”。

同年6月1日，聯邦移民部要求留學生必須在注冊學校持續就讀，畢業90天后拿不到工作許可或其它簽證，即便學習許可尚未到期也需立即離境，這實際上將原本被認為可能成為兩類經濟類移民項目取消后“鉆空子捷徑”之一的留學漏洞，又堵塞了一大半。

哈珀時代的移民政策令加拿大移民版圖發生了兩次重大改變：2008年之后新移民構成從以往的“技術類為主”變為“經濟類為主”；2015年之后則因聯邦經濟類移民的“一刀切”轉而大批涌向各省的經濟類移民提名項目。

2015年底，杜魯多（Justin Trudeau）率領聯邦自由黨在聯邦選舉中獲勝，再次組閣，并隨即推出一系列放松移民政策的措施：2017年，聯邦重開團聚移民，但改用“限額固定，抽簽決定”的政策，2018年8月20日聯邦移民部宣布，自2019年1月1日起取消抽簽但保留限額，改為“先到先得”制；2017年3月6日，聯邦政府聯合東部四個小省推出“大西洋四省移民試點項目（AIPP，參與者為大西洋沿岸的新不倫瑞克、新斯科舍、愛德華王子島和紐芬蘭你四個省），該移民項目移民項目主要針對三類申請人：在四個省內畢業的國際留學生，以及有意在上述四省工作定居的中、高等技術人才。上述三類申請人在獲得大西洋四省當地合格雇主簽發的工作邀約和省政府擔保書即可提交移民申請至聯邦，合格的申請人將偕同家人一起獲得楓葉卡，這個項目工作資歷要求低（1年全職）、語言要求不高（簡單的英語水平）、時間短（從申請到獲得楓葉卡最快只需一年），被戲稱為“留學生移民后門”——再往后，就是前文提到的“3年百萬大移民”計劃了。

然而許多分析家指出，現政府的“寬松”很多停留在紙面上：技術移民的“快速通道”仍然保持現狀；被取消的兩大類聯邦經濟類移民項目從2015年喊到2019年，至今尚無恢復的跡象；留學移民政策變動頻繁，但實際上并沒有真正意義上的“放寬”，有人戲稱“杜魯多政府的移民寬松似乎只針對難民”，這當然有點夸張，但從下面一張表可以看出，這種“口惠而實不至”是客觀存在的。

爭議何在？

2018年胡森曾表示，加拿大移民計劃“仍著眼于吸引來自世界各地‘最優秀’和‘最聰明’人才”。2021年的配額“將重點向高技能的經濟類移民傾斜”，但一些分析家坦言，從最新的移民政策中“看不到實現這些目標的希望”。

杜魯多時代的第一任聯邦移民部長（現任駐華大使）麥家廉曾表示，外來移民“扎堆”多倫多、溫哥華等大城市“不好”，因此提出“不患寡而患不均”，希望推動更多新移民去“冷門”省份和中小城市、農村，AIPP正式在此思路下得以推出。

但即便認同這一觀點者也無奈指出，“移民分布不均”的幾乎“無解”，因為加拿大是保護公民和永久居民自由遷徙權力的國家，且即便部分省份業已推出新移民在本省的最短居住年限，但這不過讓打算去目標定居地“扎堆”的大批新移民延緩幾年搬家罷了。甚至麥家廉部長自己在溫哥華也坦率承認，在這個問題上“聯邦政府所能做的十分有限”，因為一旦移民獲得永久居民身份，他們要搬到哪里去是憲法所賦予的權利。

一些參與過聯邦移民部政策討論的人士指出，加拿大其實一直努力希望通過政策調節，讓移民在全國范圍內均衡分布，但效果并不理想，之所以如此，是因為加拿大各地環境、就業情況、社會福利和發展程度差異較大，移民都喜歡去自己認為適合生活和容易發展的地方。因此“患不均”固然是真，“沒有特效藥”也同樣是千真萬確的。

更有人指出，加拿大移民政策長期以來一直存在一個最嚴重的偏差，即一方面設置嚴苛的準入門檻，從而令絕大多數能合法跨過門檻取得移民身份者“非富即貴”——不是財力充足的經濟類移民，就是學歷和工作履歷“高大上”的技術移民，另一方面卻懈于創造和提供足以充分發揮這些新移民財力、腦力和特長的機會，相反，力圖通過各種手段鼓勵他們去從事簡單、底薪、低技術含量的工作，甚至打算讓他們去“老少邊窮”從事這類工作。很顯然，這種移民“底層構架”上的嚴重偏差，足以導致加拿大在移民問題上不論是“患寡”還是“患不均”，都拿不出一個對癥下藥的良方來。

對移民政策爭議更大的，則是所謂“向錢看”，不少加拿大人認為外國投資移民是“拿錢買身份”，更有人將部分城市房價上漲等問題全部歸咎于外國“富人移民”的扎堆，甚至在部分“富人移民”較多的城市、社區激發了種族主義、排外情緒的升溫。

這同樣給加拿大政黨、政客和政府提出了一個兩難挑戰：一方面，他們試圖借這種不滿拉選票，攻擊政治對手，以大溫哥華地區為例，由于該地區最近一次房價瘋漲恰逢中國投資移民集中涌入之際，聯邦、省、市鎮三級選舉中各政黨、政客紛紛拿“中國人炒房”說事，去刺激民粹，吸引選票，且每每得逞，更導致三級政府在2016-2018年初接連推出嚴厲的、極富爭議的房屋調控政策；另一方面，他們又實際上不舍得“富人移民”所帶來的各種好處，包括資金的帶入、就業機會的創造，以及更多面向海外的商機。以大溫哥華地區所屬的不列顛哥倫比亞省為例，該經濟結構比較單一，房地產及其上下游產業是該省就業、稅收的重要來源（甚至主要來源），“樓市瘋狂怕、樓市崩盤也怕”成為上至兩級（省、市鎮）政府、下至許多普通人心中最糾結的兩難。自去年下半年以來隨著房價被打壓，該省經濟形勢也變得令人擔憂，讓各級政府左右為難。

在去年底一次由聯邦移民部牽頭召開的移民政策研討會上，支持移民“擴招”的人士則表示，當前加拿大福利和養老金系統因老齡化問題日益嚴重而不堪重負，引入移民這一“源頭活水”將有助于緩解這一壓力，且大多數新移民和出生國仍保持密切的經濟往來，引入他們在加拿大定居，可以促進加拿大對外貿易的發展和外來資金的引入。數據顯示，1971年加拿大每6.6名在職者負擔1名退休人員，如果不引進移民，到2036年將變成每2人負擔1名。

但反對者指出，“引入移民以緩解福利、養老金壓力”的邏輯似乎不能自洽：的確，不少新移民初來乍到，可能找不到正式工，享受不到一些勞動福利，但他們畢竟還是要融入加拿大社會，并最終享受這些福利。且歷史和現實表明，許多新移民往往因種種原因，不可避免地成為需要投入更多公共資源去扶助的弱勢群體，而他們則需要較長一段時間，才能真正回饋社會。這當然很正常，也絕非新移民的責任，但至少表明“移民大躍進有助于填補福利缺口”的說法，是不太能成立的。

至于“引入移民以緩解勞務壓力”則更不知所云了：的確，如果引入的都是適齡勞動人口，且他們既有能力、又有意愿加入加拿大勞力大軍，而加拿大又存在嚴重的勞動力崗位供過于求問題，這個理由是可以成立的。問題是加拿大現實失業率高達6.8%，且專業工、高薪崗位流失嚴重，目前本國GDP創收的三大戶，是房地產業、加工業和石油天然氣開采業，這三個產業中除了被一再調控的房地產業，又有哪個是對新移民求職者“友善”的？不僅如此，困擾加拿大幾十年的“外國工作資歷、資質認證問題”始終未能得到解決，不管移民目標資格要求多么漂亮、申請獲批者的履歷多么完美，他們抵達后也一樣要“從零做起”，所謂“填補高技術空白”又從何說起？

更讓人百思不得其解的是，2018、2019和2020年移民總量中，經濟類移民的數量分別為17.75萬、19.16萬和19.58萬，占了過半比例，盡管其中俗稱“投資移民”者究竟占比多少語焉不詳，但至少表明其中大部分新移民，將是“花錢買身份”的有錢人——然則聯邦政府真的相信，這些既有錢“買身份”，又無法突破“海外資質認證”瓶頸的新移民，會興致盎然地投入收入低、福利差、工作辛勞的本地“粗工”大軍？

而熱衷吸納難民的政策走向，在加拿大社會也引發了越來越激烈的爭議。

許多政治觀察家都指出，執政的聯邦自由黨執意推動這樣做，目的是增加自己的票倉：015年聯邦立法選舉投票結果顯示，加拿大全部30個移民居民比例過半的選區中有26個由聯邦自由黨勝出。

2019年底加拿大將舉行新一屆聯邦選舉，可以想見，移民政策將注定成為朝野各黨派博弈的焦點。